公職三十八年心路歷程
陳仲欽 (7/30/2020)
國立政治大學大學部於1955年在台灣復校，校址在台北木柵指南山麓，我是政大政治系第一屆畢業生（1959）。政治系的大學部課程可以說是通才教育，不像其它科系，如法律，經濟，商業，國貿，財政，教育，外交，新聞等傳授專業知識。沒預料我畢業後竟會在美國政府機關服務，從事長達三十八年的都市計劃專業，包括担任二十三年的紐約州首府區區域計劃委員會執行長。這段生涯歷程，固然是個人的志趣和努力，也有幾個意外難得的機遇。
1957年大二結束，我參加青年救國團舉辦的暑期「市政考察團」，有二十多人報名參加，由留日，教「地方政府」的羅孟浩教授當領隊，我被推選為學生隊長。考察團在三個星期內北從基隆，南至高雄，訪問了五個城市的市政府。都市計劃是市政管理的重要業務之一，聽了市府官員的簡報後，我開始對都市計劃這項專業發生興趣，但對其實際內容，是一知半解。一直到大四時，政大開始有市政管理和都市計劃兩門選修課程，分上下學期，均由曾經担任過大陸青島市市長，從美國市立紐約大學大學獲得市政學碩士囘國的李先良教授授課。因為是冷門，只吸引了七，八個學生。但是對我來講，則是如魚得水，全神投入，用心學習。尤其有關美國開始盛行的「市經理制度」，和都市計劃的理論，常常於課外去找李教授討論請教。看我那麼認真，他鼓勵我畢業後到美國大學攻讀研究所深造，啓迪了我出國留學的念頭。
1961年二月服完兩年的預備軍官役後，我留在新竹家鄉一所中學當任高中英文老師，同時準備出國留學。我申請到兩所美國大學研究所的人學許可：柏克萊加州大學的都市計劃學系，和位在華府的喬治亞鎮大學的市政學系。當時設有都市計劃學研究所的美國大學，屈指可數。因為加州離台灣比較近，我就選擇加大，我是就讀加大都市計劃學系的第一位台灣留學生。
1963年一月十五日，我在高雄港碼頭告別送行的親人，搭乘一萬兩千噸的遠洋貨輪「香港商船號」(Hong Kong Importer) 離開台灣。船一路在香港和日本四個港口沿途停留載貨，一月二十九日才從橫濱起航，横度太平洋開往美國。前後在海上漂浮將近一個月後，二月十三日旁晚終於抵達南加州的長堤，隔日乘灰狗巴士趕往柏克萊。當我到系裡辦理報到註冊手續時，加大春季班已經開學將近三個星期。因為恐怕追趕不上其他同學，又有語言障礙，心中有點慌恐，本想再延期一學期，先去打工，但是系主任早已替我辦完註冊，免強先補強英語少修幾個學分。我的指導教授是該系的創始人和系主任 T. J. Kent, Jr. 在全國都市計劃界名望很高，是都市「總計劃」（General Plan）概念的創導者。相當幸運地，由恩師鄒文海教授，政大政治系系主任兼教務長的介紹，我去拜訪他的好友，加大中文系教教兼東方圖書館館長，很快就在校內找到一份英文打字的工作，使我能半工半讀，完成學業。
加大都市計劃學系屬於環境設計學院 (College of Environmental Design)，只收研究生，每年收二十人，要修完33個學分，比其它科系的碩士研究生只修24個學分還多，規定至少兩年才能畢業。加大都市計劃學系傳授的是多元性的專業（Multi-disciplinary Profession），軟硬體兼顧，長短程綜合都市發展的規劃。結合都市地面，社會和經濟發展政策，內容有土地分區使用與管理，交通和公共設施，環境保護，城市更新，公共住宅，人口與經濟分析與預估，資訊系統等等，理論和執行並重。在擬定和執行計劃過程中，須要考慮到永續發展，社會正義，平等，倫理，有效的公眾參與，集體決策，和組織創新與改進。這些基本知識和訓練，在我此後的實際工作上，都能應用到。
我在1965年六月修完必修課程，碩士論文也獲得教授評審委員會的一致通過，正試得到「都市計劃學碩士」學位 (Master of City Planning)，並加入美國計劃師協會 (American Planners Society)。八月就應聘為米蘇里州堪薩斯市都市計劃局助理計劃師（Assistant Planner）。按 1960年代是二次大戰結束後美國最繁榮，獨霸全球經濟的鼎盛時期，就業機會充足，對外國人比較能接納包容。1963年十一月，第35任總統甘迺迪在德州達拉市被槍殺死亡，繼任的強森總統繼續推行「大社會」（The Great Society）理想，催生許多保章民權法案，國會通過「1965年新移民法」 (The Immigration and Nationality Act of 1965)，放寬非歐洲移民額的限制。大多數第一代的早期台灣留學生都蒙受其惠。
1965年八月底我到堪市都市計劃局報到就任，開始我在美國政府從事都市計劃專業三十八年生涯。兩個月後將分離將近三年的內人和兒子接來團聚，當年住在堪市的台灣人只有四家，市內沒有一家東方雜貨店。助理計劃師是沒有工作經驗的最初級職位，依堪市人事制度，上面還有資深計劃師，主任計劃師，副局長，和局長四級。很快地不到兩年，我被晋升為資深計劃師。計劃局內分為兩個處：前瞻計劃處（Advance Planning Division），負責長期都市發展計劃，和現況計劃處（Current Planning Division），負責土地分區使用及細分的審核及管理（Zoning/Sub-division Review and Administration）。我被分派到前者。
創市於1853年，堪市是美國中西部的主要工商和交通中心，市容很美，是十九世紀末二十世紀初美國「美市運動」（City Beautiful Movement）的先進楷模。圍繞全市的公園大道連接許多公園，全市有兩百多個噴水池。於1925年落成的「鄉村俱樂部廣場」（Country Club Plaza），是美國現代都會購物中心（Shopping Center）的先驅。市政府制度於1940年開始實行改良式的「議會－經理制」（Council—Manager System），以消除過去市政腐敗的風氣。在「議會－經理制」下，民選的市議會是市政的最高決策機構，議長是當然的市長，一切行政則由聘任的市政管理專家市經理去執行，向議會負責。
1967年四月我參加在德州休斯頓市舉行的美國都市計劃師協會全國年會，會中有一項「就業市場」（Job Market），提供顧主與尋職者面談的機會。 我順便應徵印地安納州「馬利安縣大都會計劃局」(Metropolitan Planning Department of Marion County) 的一個資深計劃師的職位，沒想到我當場受聘。按當時美國聯邦政府「房屋暨城市發展部」(Department of Housing and Urban Development) 正大力推動改進地方政府都市計劃的品質，促進都市更新，鼓勵區域計劃，以控制城市無序擴散發展，因此少數大學研究所畢業，受過正規訓練的都市計劃師，可說是供不應求。
1967年六月，我辭去將近兩年的堪市計劃局的職務，七月前往印州首府印地安納波里斯市 (City of Indianapolis) 就任新職。大都會計劃局負責印市與全縣的都市發展規劃，因此編制比較堪市計劃局大，待遇也比較優厚。印市是全州的政治，經濟和文化中心。1968年，經州政府立法通過，市縣合併，成立市縣聯合政府 (City-County Uni-Government)。雖然美國有不少地方也嘗試過提議市縣或村鎮合併，但是這種結構性的全面整合，很難得到居民投票通過，因為美國社會強烈的地方自治觀念，是很難改變的。替代方案就是成立比較柔性的區域委員會 (Regional Council)，或區域計劃委員會，和由地方政府之間訂立契約，合辦一些共同業務，如警察，救火，公共衛生等。
我被分派的工作，先是草擬一項制定都市發展綜合計劃程序（Comprehensive Development Planning Process）。主要工作是編寫一套要給非專業的都市計劃委員會委員使用的訓練手冊，目的是要提高委員會對都市計劃基本知識的了解，有效處理計劃問題和審核開發申請提案。手冊內容一共有十五章，包括都市計劃的基本概念，委員會的職權，綜合計劃，土地分區使用與細分規則，公共設施，公共住宅政策，環境保護，都市更新等。訓練手冊於1969年由當時的中華民國「行政院區域計劃籌備委員會」翻譯成中文，做為參考資料，這和1985年夏天應邀囘台參加國建會都市計劃小組發表建言，算是我對台灣故鄉的小小囘饋。
1969年九月中旬，利用年假，一家人開車旅遊美東，路過紐約州首府奧本尼 (Albany)，順便拜訪昔日在柏克萊加大「台灣寮」的一位室友，使我對這個古城留下很好的印象 （註1）。很巧地，當年十一月，紐約州「首府區區域計劃委員會」(Capital District Regional Planning Commission) 在美國都市計劃師學會 (American Institute of Planners) 的會刊上登載徵召一位新創的首席計劃師 (Chief Planner) 的廣告。因為是全國性徵人，應徵的人當然不少。但我送上應徵信，資歷文件和推薦信後，很快地就被邀面談。十一月底我搭機前往奧本尼接受委員會執行長的面談，經過很順利。一個多禮拜後，收到他要我担任這個職位的聘書，並催我盡早到任。這個職位對我的都市計劃經歷，是一個難得的機會；能貫穿市，縣，和都會區域的全部計劃業務。辭掉印市大都會計劃局的職位，1969年聖誕節過後，全家冒雪上路前往奧本尼，我元月初趕到委員會就任新職。當時正遇到奧本尼下大雪，地上積雪七尺，破歷年最高記錄。
美國總共有360多個大小不等的都會區，範圍包括幾個縣，由聯邦政府人口普查局依居民在相鄰地區內，經濟與社會密切互動程度來界定。首府區區域計劃委員會包括四個縣，面積2,370平方英里，大約是台灣的六分之一，2010年人口有839,000，在全國排名第100，算是中型都會區。委員會於1967年根據紐約州法規，由四個縣共同成立，是一個政府機關，人事和財務獨立，但不屬於州政府。委員會起初有委員12人，1983年後擴充為20人，由各縣議會選派，成員有縣市鎮長，縣議員，和民間地方上政治活躍人士。委員會創始人之一和首任主席，是近代紐約州政壇聞人，奧本尼市長（註2）。
區域計劃是城市計劃的延伸，首要任務是制訂區域的綜合遠期發展計劃 (Comprehensive Long-Range Development Plan)，對整個區域的未來發展方向，提出各種不同的構想。其它直接牽涉到的規劃項目，包括交通運輸（公路，航空，港口，運河），污水及廢棄物處理，水資源保護，綠地保護，城市更新，低收入家庭公共住宅，經濟發展，犯罪防止，人口分析和成長預估，資訊系統等。委員會須要溝通的政府機關，上有州政府和聯邦政府，下有縣，市，鎮等地方政府。紐約首府區內的地方政府一共有73個單位，而地方自決（Home Rules）傳統觀念在紐約州非常強烈，因此推動地方政府之間的溝通合作工作相當不容易。
我在委員會任職第三年，執行長因為行政上有些瑕疵，被迫辭職。遺缺委員會決定全國徵召，指定我暫時代理執行長職務，協助委員會選擇新人。我自認還須要增加歷練，未應徵爭取這個職位。四個月後委員會終於從三十多位應徵者中，選出一位印度出生，獲得俄亥俄州立大學都市計劃學碩士，有十多年美英都會計劃經驗的應徵者補上空缺。1974年我被升任為副執行長。1980年六月，他辭職另求高就。委員會成立聘選小組，在美國計劃師協會月刊上登載全國徵人廣告。此時我覺得已經準備好，決定應徵這個最高職位。競爭相當激烈，一 共有三十多人應徵，其中有大學教授和州政府部長級高官。經過初審，聘選小組推薦三位包括我在內的候選人，被邀接受全體委員會的面試。十月中的一個晚上，委員會召開特別全體會議，面試三位候選人，地點是特洛伊市 (City of Troy) 市經理的辦公室，有十一位委員出席，大家圍坐在一個大圓桌上，因為我認識全部委員，氣氛還算融洽。面試過後，我囘家等候委員會投票決定的結果，心中難免有點焦慮不安。電話終於響起，委員會主席通報我獲得多票通過，應選為委員會第三任執行長。我終於美夢成真，四十五歲達到專業生涯的頂峰。我獲選任的消息，隔日各家報紙都有報導。有一句話說：「機會是留給準備好的人」，得確如此。
在獨立委員會制度下，重要政策，人事和財務，當然由委員會做最後決定，但執行長是整個機構的靈魂和動力，是政策與方案的草擬者和執行者，也是發言人和推銷員。獲得高位與高薪不是人生的最終目標，但是要有適當的舞台 (Platform) ，才有機會充分展現個人的才識和能力。全美國有360多個區域委員會，外國出生的新移民能担任執行長的，屈指可數。尤其號稱「帝國州 (The Empire State) 之紐約州首府區委員會執行長的職位，更令同行人羨慕，刮目相看。雖然組織不大，但招牌門面不小，公私接觸很廣。
我担任執行長時，特別加強地方政政府對委員會的信任和支持。也特別注重建立區域地理資訊系統 (Geographic Information System)，這種新影像科技，大大地改變了都市計劃的作業方法。譬如以前要顧用五，六位制圖技工，要費半年才能完成一張區域土地使用地圖，現在只用一位孰諳電腦操作的計劃師，三個月就可完成，而且更加精確。電腦化，也大大地提高了辦公室的工作效率，將四位秘書減少到兩位。
有人說美國的區域計劃是一種「可能的藝術」(The Art of Possibility), 就是說在不同的地區，因為需要和地方特殊政治環境，區域委員會可以推行不受法規限制的新方案，擴張委員會的業務和功能，發展新途徑，超越一班傳統區域計劃的業務範圍。以下列舉我任內推動和完成的幾項區域性個案。
- 成立區域經濟發展區 (Regional Economic District)
由於以汽車為主的現代交通工具和公路系統的發達，民眾日常的社會與經濟活動，大多跨越地方政府的行政界線，因此以區域範圍和觀點來推動經濟發展，成為比較有效的公共政策。這是1960年代開始，聯邦政府積極推動的政策，鼓勵地方政政府合作，以宏觀的區域概念追求經濟發展。「經濟發展區」經過聯邦政府商業部的「經濟發展署」(Economic Development Administration) 的核准認定成立後，轄區內的地方政府和民間組織可以就各種實施經濟建設個案，經過委員會審核贊同後，向聯邦政府申請補助。自從1983年「經濟發展區」成立後，紐約首府區獲得聯邦補助款超過數千萬元。
- 設立外貿區 (Foreign Trade Zone)
美國國會早於1934年通過「外貿區」，亦稱「自由貿易區」法案，最初目的是要促進美國航運和貿易。「外貿區」是由美國商業部海關署核准的特區，通常是設在港口碼頭和國際機場內的倉庫。儲存在「外貿區」內的本國及外國貨物，可以緩繳關稅，等貨物運出「外貿區」而進入國內市場時，才繳關稅，若轉運到國外，則免關稅。這種以倉儲為主的「外貿區」稱為「通用外貿區」(General-Purpose Foreign Trade Zone)。其它優惠和好處還包括在「外貿區」內可以檢驗貨物，再包裝，展示，分銷，長期儲存而不受進口限量 (Import Quota)，免負進口貨物損毀或削廢 (Scrap) 部份的關稅，通關簡便，減輕進口手續費，因為較好的存貨管控和安全，使保險費減低。
1965年以後，「外貿區」方案被擴大運用，以鼓勵製造業廠商在美國國內生產，增加就業機會。如果將外國進口的零件在「外貿區」內加工或組裝為成品，其關稅稅率會比原零件的稅率低。這種「外貿區」稱為「特貿區」(Special Trade Zone)，成為增加就業，發展經濟的措施，全國各地競相爭取設立。美國各地的汽車工廠，因為使用大量外國零件，都是在「特貿區」內組裝，減低製造成本。
「外貿區」的設立通常由地方政府，港務局，或商會來申請。我就任執行長後，即建議委員會爭取在首府區內設立區域性的「外貿區」，這項建議獲得各縣當局和工商界的廣泛支持。委員會於1983年十月向聯邦政府「商業部外貿署」正式提出申請，要求設立「外貿區」的授權。紐約州議會也通過特別法案，州長簽字核准。經過公聽和外貿署與海關署的聯合審查，申請案一年後終獲批准，授權委員會在區域內設立和管理「外貿區」，範圍後來又由四個縣擴大到十個縣。這是全美國以區域計劃委員會的名義設立和負責管理「外貿區」的創舉。
- 建立首府區少年嚴管拘留所 (Capital District Juvenile Secure Detention Facility)
這是我專業生涯中最後幾年所完成的最困難，也是收穫最多的一項個案 (Project)，牽涉到政治，法規，土地，建築，財務，和行政管理等的複雜問題，要推動執行成功，須要有問題分析能力，談判技巧，耐心，敢於創新，和承擔風險。這項個案之最後成功完成，委員會於1998年六月全美區域計劃委員會協會的年會中，因為以區域合作提供地方服務，獲得全國成就首獎。
少年拘留所的基本概念，是要維持社區治安與問題少年管教督導並重，重視少年身心發展和福利。未滿十六歲犯法青少年，不得被拘留在成人監獄，輕犯者被送到「少年非嚴管拘留所」(Juvenile Non-Secure Detention Facility), 重犯者被送到「少年嚴管拘留所」(Juvenile Secure Detention Facility)，等候家庭法院法官的裁決，最長可拘禁兩星期，可以申請延長。依照聯邦及各州規定，少年拘留所的設置和管理的責任，屬於縣政府社會服務局。可是因為「少年嚴管拘留所」的設備規格和管理費用很高，大多數的縣政府選擇寧願付房租，將少年犯送到它縣的拘留所代管，而不自己設置。1980－1990年代，全美青少年犯罪有增加的趨勢，紐約州首府區亦然，對少年拘留所和服務的需求也不斷增加。當時全紐約州有六個「少年嚴管拘留所」，430個床位，大部份是在人口眾多和密集的紐約市大都會區。首府區的四個縣越來越不容易在六個相距一兩百英里外的嚴管拘留所找到空床，而且在財務，人力，和交通上的負擔很重。更何況將小孩遠送它鄉拘禁，有很高的社會成本，因為家人，監護人，社工，和律師都不容易就近去探望。
上述情況，使首府區的縣府當局對在區域內建築一個本地的「少年嚴管拘留所」，感到迫切需要，但沒有一個縣有意願要單獨去做，遂要求計劃委員會拿出一個區域解決辦法。1992年八月，委員會成立一個八人特別小組，小組主席是一位奧本尼資深縣議員，對這項設施特別熱心，我們彼此搭配得很好；他負責政治溝通，我負責研究規劃。對這個議案，各縣行政，議會，警察局，家庭法院都表示贊成，媒體也廣為報導支持。五個月後我向委員會提出我親自研擬的可行性報告 (Feasibility Study)。結論是一個十六張床位的拘留所 (後來床位增加到二十四張)，可以滿足首府區四個縣和周圍十四個縣目前及短期未來的需要。報告還提出五個如何實行的選項 (Implementation Options)，其中之一就是由區域計劃委員會負責建築，雇用非營利民間公司來管理。令我驚訝的是，委員會和縣府當局都贊同這個選項。要進行這個方案，對委員會來講，是一項未曾過有的業務。而專案報告是我寫的，現在要來執行實現，大部份工作就落在我的肩膀上，我面臨極大的挑戰。為了達成任務，必須克服多項難題。
(1) 組織及現行州法規
因為計劃委員會無權徵稅或舉債，乃聘請律師，根據國稅局規則成立一個免稅非營利的公益事業組織，取名「首府區少年中心」(Capital District Youth Center, Inc.) 。這個機構附屬於計劃委員會，但可以發行公債和向銀行借款，有九位董事，有五位是計劃委員會委員，四位由縣府推派，由我兼任行政總監 (Chief Administrator)，負責一切行政事務，提供建言。可是州政府現行法規認定只有縣政府才有資格得到州政府的建築與維持費和兒童社會服務費的補助。負責督導的州政府「家庭及青少年服務署」官員，觀念保守，缺少現代區域概念 (Regionalism)。經過爭論談判，加上委員會透過選區州議員要脅提議修法，那些官員終於同意，認定委員會和所屬「首府區少年中心」有資格進行這個方案，並得到一切補助。
(2) 適合的建地
因為地方上對少年拘留所普遍存在所謂「非我後院」(Not In My Back Yard) 的心態，要找到適合的建地非常困難。我和委員會小組主席暗中勘察幾處可能的地點，但消息一洩漏後，地方反對的聲音馬上反應到委員會來。沒有適合的建地，這項專案就此止步。很幸運地，1995年五月問題有個突破。奧本尼縣政府願意無償提供一塊四英畝縣有樹林地，位置在全區中心，交通方便。雖然鄰近縣的成人監獄，但相距八百多英尺，可以通過「聽不到，看不到」(No Sound, No Sight) 的聯邦政府司法部規定。
(3) 資金來源
估計全部設計，建築和設備資金要四百萬美元。委員會遊說選區州議員爭取到二百萬州政府補助款，不足的資金決定用發行免稅的營收公債 (Revenue Bond) 來籌款，但營收公債如果要有市場，得到貸款銀行收購，須要首府區四縣共同分當擔保。發行公債是相當複雜的法律程序，必須聘請一位公債律師來處理。因為各縣可能使用床位的數量不同，要負責擔保的份量也就有差別。我根據各縣歷年少年犯罪而使用拘留所的資料和未來需求估計，擬定一個分配床位的公式，經過一番談判之後，四縣在1996年九月終於達成協議，接受床位分配和分當擔保。後來有一位縣長想取消該縣的承諾，遭我在報紙上嗆聲批評，他非常生氣，我向他道歉了事。本地一家銀行同意發給貸款信用狀 (Loan Credit Letter), 由四縣擔保，總部在紐約市的大通銀行 (Chase Bank) 答應貸款五百萬元，供做建築資金及管理運轉基金。
(4) 管理和人事
為避免計劃委員會及附屬的少年服務中心雇請人員來直接管理拘留所，就將管理工作包給一家很有經驗的非營利民間青少年管訓組織，全部人事由其負責。我代表中心與這家公司談判契約中的管理「經常開支費率」 (Overhead Rate)，利用我孰悉聯邦政府「管理暨預算局」(Office of Management and Budget) 計算費率的知識，訂定了負給該公司合理的管理費契約。
適合的建地和資金問題解決之後，1996年一月，公開招標徵選一家建築公司開始設計工作，隨後又公開招標施工的土木工程公司，同時又雇請一位負責監工的工地經理 (On-site Manager)，以確保全部建築材料都合乎規格，一切施工都依設計細節限期完成。1997年三月初舉行隆重的破土典禮，出席來賓包括州縣政要，法官，律師，警察局，緩刑局官員等一百多位，這是首府區少有的一項公共大事。全部工程年底如期完工，舉行落成開慕典禮。拘留所總建坪24,000平方英尺，周圍有不能從外面透視的高牆，以保護個人隱私權，設備有十六個單人床臥室（三年後又增加八床），中央控管室，辦公室，面會室，教室，康樂室，半個藍球場，廚房，餐廳等完整設備，可以說是麻雀雖少，五臟具全。1998年一月，這個全美首創，多縣合建的現代化區域少年嚴管拘留所正式啓用，提供服務。
這項個案，從1992年開始研議到完工啓用，佔據了我很大部分的時間和精力，但也學了許多都市計劃專業以外的知識。一直到我2003年退休前，同時身兼執行長與行政總監二職，更加忙碌, 成為與州縣機關，律師，會計師，銀行等溝通聯繫的樞紐。一方面主掌區域計劃委員會的業務，一方面監督拘留所的運作。
2003年七月我正式退休，結束了我在美國從事都市與區域計劃專業三十八年的生涯。委員會特別為我舉辦了一場退休慶祝晚宴，有一百三十多位來賓出席。
（註1）: 奧本尼－美國最古老的城市 (台美人歷史檔案收集)
（註2）: 伊賴司達斯•柯林二世－奧本尼終身市長 (台美人歷史檔案收集)
Source from 陳仲欽
Posted in 08/2020
