從《台灣旅行法》，看見台美人的草根外交

作者林倢

在台灣的政治場域中，國際關係向來不是最樂觀的話題。國際社會不乏對於台灣的同情，也充滿標榜「民主」「自由」的漂亮語彙，但是在國家利益與政治現實主導的國際政治中，台灣的處境仍隨中國的心情陰晴不定。蔡英文上任後，中國在國際社會中對台灣的打壓更趨白熱化，即便「川蔡電」讓台灣在國際社會上短暫的聲名大噪，但隨後川普與習近平愈走愈進的友好關係，不禁讓人擔心現今美國政權對台灣的友善態度是否只是曇花一現。

然而，在外交困境的一片低迷中，美國國會卻在10月12日傳來好消息──《台灣旅行法》（Taiwan Travel Act），一項促進台美雙方高層互訪的法案，在高達54位眾議員不分黨派的共同連署之下，已經無異議地在眾院外交委員會通過，即將進入院會的投票階段。台灣旅行法的階段性成功，揭開了一群海外台灣人的故事，也道出了台美人在美國耕耘超過35年的草根外交歷史。

▍《台灣旅行法》是什麼？

你知道全台灣有5個人是無論如何都不能踏入美國首府華盛頓的嗎？是的，台灣的5位高階官員──總統、副總統、行政院長、國防部長、外交部長──是沒有辦法進入華盛頓特區的，不論是私人事務或是官方交流，他們都不能踏入華盛頓的邊界一步。

台美人圈子常流傳的一則「經典」故事便是，陳唐山前部長在美國時，因為投入海外台灣民主化運動，而被國民政府列為黑名單、回不了台灣，於是他便在華盛頓成家立業；在台灣解嚴、民進黨第一次執政後，陳前部長終於能夠回到故鄉，同時卻因為當上外交部長，而無法回到華盛頓探望兒孫。台灣國內外政治處境的複雜難解，在陳前部長達20餘年各種層面「回不了家」的生命歷程中淋漓盡致地體現。

事實上，美國對台灣高層官員訪問華府的限制，並沒有明文出現在美國的任何一條法律條文中；然而，由於中國施加的壓力，美國在與中華民國斷交後，便特別為台灣開出了這荒謬的「外交慣例」。《台灣旅行法》便是一項意圖破除美國自我限制、促進台美雙方高層互訪的法案。這項具有約束力（legally binding）的法案提到，美國國會認為「自從《台灣關係法》制定後，由於美國自身對於台灣高層訪美的自我設限，台灣與美國始終缺乏有效的溝通，顯著地阻礙了台美關係的發展。」因此，作為結論，「美國政策理應促進美國與台灣之間所有層級的互訪。」

雖然台灣旅遊法的推動並非由中華民國政府主導，但如此凸顯台灣主權的法案理所當然地引起了中國的高規格關注。自《台灣旅行法》開始推動以來，中國便十分勤勞地進行「反遊說」。在《台灣旅行法》通過外交委員會的當天早上，華盛頓郵報更發佈一篇專文，指出中國大使崔天凱正式去信向美國國會抗議，強調此法案是「對中國主權、國家統一及安全的傷害，也跨越了中美關係的紅線。」並要脅若通過此等支持台灣的法案，中美關係將會有「嚴重的後果」。荒謬的是，《台灣旅行法》正是一項破除中國干涉美國與他國交往的法案，中國官方為了阻擋此法案竟然以中美關係為籌碼，進一步對美國國會施加壓力；此舉反而激怒美國國會，而成了台灣旅行法的「神助攻」。

▍《台灣旅行法》的幕後推手──台美人與台灣人公共事務會（FAPA）的草根外交

《台灣旅行法》並不是第一次被提出，早在2007年，台灣人公共事務會（FAPA）便向國會進行倡議，首次提出《台灣旅行法》的議案（HCR 136 / SCR 48）；今年，FAPA與台灣長年的友人眾議員夏波（Steve Chabot, R-OH）、薛爾曼（Brad Sherman, D-CA）與參議員魯比歐（Marco Rubio, R-FL）、布朗（Sherrod Brown, D-OH）、殷荷菲（Jim Inhofe, R-OK）、梅南德茲（Bob Menendez, D-NJ）、賈德納（Cory Gardner, R-CO）以及彼德斯（Gary Peters, D-MI）合作，共同在兩院中正式提出具有法定約束力的版本（HR 535 / S 1051）。眾院版本在今年分別無異議通過外交委員會亞太小組、外交委員會，正式進入眾院的最後投票階段。

為《台灣旅行法》補上臨門一腳、以高連署人數過關的推手之一，正是FAPA年度倡議活動「台灣倡議週」。今年9月底，超過100位台美人由全美各地趕來美國首府，在一天之內拜訪超過100間參、眾議員的國會辦公室，以身為台灣人的生命經驗爭取國會的支持，取得了近20位議員的連署。《台灣旅行法》的階段性成功，並不是砸下重金的遊說（Lobby）成果，更不是突然出現的「外交奇蹟」，而是台美人與FAPA耕耘超過35年的果實。

FAPA在35年前由蔡同榮委員等人在美國創立，為一美國的非營利組織（non-profit organization）。早在台灣解嚴前，FAPA就積極地在國會奔走倡議，爭取美國國會對於台灣民主化、廢除國民政府戒嚴令的支持，同時也為當時被國民政府列為「黑名單」而回不了家的台灣人、以及仍處於牢獄之中的政治犯爭取人權。其實，FAPA有許多創會會員自己便名列黑名單之一，甚至大部分會員都是當時美麗島事件政治犯、高雄事件政治犯、陳文成博士等人的同窗好友。為了回不去的故鄉、為了為台灣民主失去自由與生命的同伴，FAPA成立之時便以台灣人的民主運動精神，在國會打下了極穩固的基礎；更因其為台灣民主的付出，在美國國會結交了人稱美國國會「四人幫」的議員盟友。

創立之初，FAPA致力於爭取國會支持推動台灣民主化，推動台灣聽證會、在國會成立台灣民主委員會，保障台美人移民配額免於被併入中國；在台灣剛剛民主化時，FAPA更開始推動促進台灣國家安全、增進國際參與的決議案，並通過法案敦促國務院將台美人之出生地由「中國」改為「台灣」；爾後至今，FAPA更持續推動各項法案（包含6項保證決議案、爭取台灣加入國際組織等），保障台美人權益，爭取國際社會與美國對台灣的支持。

FAPA的創立架構奠定了其往後運作的重要的基礎──草根組織模式。由第一代會員在全美各州台灣人聚落成立分會，積極凝聚台灣移民的力量，同時深入美國地方社群、由下而上建立在美國社會的影響力，並與代表該州的國會議員建立友好關係；各地分會的倡議成果再轉交給位於華盛頓的總部，由總部員工前往美國國會，繼續深入推動台灣相關法案或爭取議員支持。舉例來說，FAPA麻州分會會員每個月都會挑一個星期六，無畏風雨的在哈佛廣場進行「Outreach for Taiwan」為台灣宣講，7年前發起至今從未中斷過；他們更時常參與社區的Townhall Meeting，積極為台灣議題發聲；他們不但取得麻州議員的強力支持，更讓當地將228紀念日訂為「台灣和平日」，讓美國大眾認識台灣的民主歷史。

經歷過戒嚴、解嚴、國民政府時代、政黨輪替直至今日的FAPA，在美國已是台美人組織的老字號。受到第一代海外台獨運動「衝組」會員的感召，每年從台灣遠渡重洋來美國讀書的留學生、在美國土生土長的台美第二代，與已然白髮蒼蒼的一代台美移民共同組成了一個扎實的「海外保護網」；由台美二代發起、每年在紐約替台灣入聯發聲的「UN4TW」遊行，到因海外g0v黑客松醞釀而成的專案「國家寶藏」、「美國國會台灣觀測站」等，都能夠看見台美人不分老少付出自身有限的時間與生命為台灣的國際地位努力。台美人長年來一小步一小步的倡議，在中華民國政府艱困的外交處境之下，以草根的韌性默默地為台灣的安全與國際參與空間積極奔走。

▍美國國會與台灣

《台灣旅行法》不僅僅是宣示台灣主權或向中國對台打壓嗆聲的動作，事實上，其內容涵蓋國家正常化與台美關係正常化的重要意義。在美國與中華民國正式斷交後，美國政府用於維繫與規範台美關係的依據主要是1979年通過的《台灣關係法》（Taiwan Relations Act）與「美中三公報」（Three Communiques）。在美國的一中政策中，雖然美國僅僅「認知（acknowkedge）」到中國對台灣的主權宣稱，卻也表示他們不支持台灣片面宣布獨立或不支持中國統一台灣；而台灣關係法雖提到若中國片面以武力入侵台灣，美國會提供協助，但是法案的詮釋空間，仍讓美國行政部門對台灣的態度，隨著執政政權與中國的關係而不時改變。

而《台灣旅行法》便是在中華民國的外交限制中，確立台美關係正常化的其中一小步。台灣與美國沒有正式邦交關係，雙方交流通常只能尋覓「不會激怒中國」的隱晦管道，或是在檯面下進行互動。這樣的交流模式提供了政治掮客運作的空間，讓本該是「國與國之間」的交往，極易被特定黨派人士或網絡壟斷，更無法被其他政府部門監督。舉例來說，以非營利組織型態設立於台灣的美國在台協會（American Institute in Taiwan）雖然實際功能為領事館事務運作，但由於台美雙方無邦交關係，AIT處長的人事任命並不如其他美國大使，需要經過參議院的諮詢與確認；也就是說，AIT做為實際上的美國駐台機構，其處長的人事任命甚至無法受到美國國會監督。

這樣的疑慮不只落於台灣美國的交往，事實上，引發318運動的其中一項因素，便是由於兩岸關係過度依賴個人對個人、特定利益團體對應特定利益團體的交流模式，讓中國與台灣之間的互動被國共系統與海峽兩岸權貴壟斷，進而影響台灣的內部政治。因此，《台灣旅行法》的重要性不只在於解除台灣高層官員訪問美國的物理性禁令，更是進一步要求兩國交往能共公開、透明，確保這樣的交流符合國家利益，並且可以受到其他部門、甚至社會大眾的監督與制衡。

除此之外，《台灣旅行法》更包含重要的策略意義。台灣在國際社會上所受到的限制，許多都是被沒有（國際）法律支持的「慣例」所限制。因此，《台灣旅行法》的意義不在於以法條強制要求美、台兩方高階官員一定要互訪、一年要互訪幾次以達成台美交流；更精確的來說，它是為正常的台美交流開拓出空間的法案。推動《台灣旅行法》的意義不在於讓蔡英文明天就可以來敲白宮大門，而是確保當時機成熟或雙方有直接溝通的急迫性時，有具美國法律保障台灣的高階官員不會被擋；甚至，當美國行政部門或國務院因為中國壓力而退縮而限制與台灣的互動時，台灣旅行法能夠確保美國國會有「工具」可以要求行政部門不就範於中國壓力。

▍我們是小國小民，但是好國好民

在川普總統上任後，台灣人最關心的莫非於美國政局變化對台灣處境的影響。事實上，每一任美國東亞布局雖然常隨著政權輪替而搖擺不定，但國會部門則相對穩定地展現出對台灣跨黨派的支持。傳統基金會（Heritage Foundation）亞洲研究中心主任羅曼（Walter Lohman）在川普上任後便曾在一公開講座中提道，每一任的美國總統與內閣不一定都全盤了解台灣關係法的內涵，而國會的角色，便是敦促美國行政部門確實遵守台灣關係法的內容與精神。台美人在美國國會超過35年的奔走、以台灣之名敲響的每一扇國會辦公室大門，無非是為了在紛亂的政治局勢中，為摯愛的母國多建立一些保護屏障。

台美人在美數十載的耕耘，並不總是取得亮麗的成績；然而，他們的努力即便看來素樸，即便只是國家正常化長遠路途的其中一小步，但這些付出無疑地替被「九二共識」與「中華民國」等緊箍咒所限制的政府外交單位開拓了一塊重要的運作空間。台灣人的夢想在現實主導的國際政治中或許顯得天真，但是看見海內外台灣人花費大半輩子的時間守護許多乍看不可能的夢想，不禁想起鄭南榕前輩所說的：「我們是小國小民，但是好國好民。」台灣孤身飄搖於國際政治汪洋的宿命或許向來艱苦，但台美人的故事卻告訴我們，不論國家正常化的路途多遙遠，身為台灣人，我們都會不分海內外、不分世代地繼續向前。

2017/10/25

（作者為台灣人公共事務會政策研究員）

圖為Taiwan Travel Act 10/12在眾議院聽證會通過的照片，中間為提案的Chabot議員。